Sự ra đời của Luật Phát triển đô thị số 18/2026/QH16 và Nghị định số 378/2026/NĐ-CP ngày 01/10/2026 của Chính phủ đặt ra một cơ hội để nhìn nhận lại vấn đề này. Nghị định quy định chi tiết một số nội dung liên quan đến khu kinh tế đặc biệt, khu thương mại tự do, khu logistics tích hợp, khu phi thuế quan, khu cảng mở và khu đô thị lấn biển. Đây là những mô hình có khả năng tạo ra các động lực phát triển mới, nhưng cũng đòi hỏi những điều kiện tương ứng về quy hoạch, hạ tầng, nguồn lực, tổ chức quản lý và kiểm soát rủi ro. Cần nhìn nhận đúng rằng Nghị định không phải một văn bản điều chỉnh toàn bộ hoạt động phát triển đô thị, mà tập trung vào những nội dung cụ thể được Luật giao và các biện pháp thi hành có liên quan.
Phối cảnh tổng thể Dự án Bến cảng container Liên Chiểu. (Ảnh: Báo ĐN)
Đối với Đà Nẵng, vấn đề đáng quan tâm không đơn thuần là Nghị định mở ra những cơ hội gì, mà quan trọng hơn là thành phố có đủ năng lực để chuyển hóa các cơ hội đó thành kết quả phát triển thực chất hay không. Trong bối cảnh không gian phát triển được mở rộng, yêu cầu liên kết vùng ngày càng cao và cạnh tranh giữa các trung tâm kinh tế ngày càng mạnh mẽ, Đà Nẵng cần một cách tiếp cận mới, trong đó các cơ chế đặc thù không được xem là đích đến, mà là công cụ để giải quyết những vấn đề phát triển cụ thể. Trước hết, cần thay đổi cách nhìn về không gian kinh tế. Trong tư duy phát triển truyền thống, một khu chức năng thường được hình dung trước tiên bằng ranh giới, diện tích, quy hoạch sử dụng đất và danh mục dự án. Cách tiếp cận này cần thiết về mặt quản lý, nhưng chưa đủ để lý giải giá trị kinh tế của một khu vực. Giá trị thực sự của khu thương mại tự do hay khu logistics tích hợp không nằm ở diện tích lớn đến đâu, mà ở khả năng kết nối các hoạt động sản xuất, lưu thông, thương mại, dịch vụ và đổi mới sáng tạo thành một hệ thống có hiệu quả cao hơn tổng hiệu quả của từng bộ phận riêng lẻ.
Một khu thương mại tự do có nhiều phân khu chức năng nhưng thiếu kết nối thuận lợi với cảng biển, sân bay, mạng lưới giao thông và thị trường sẽ khó phát huy lợi thế. Ngược lại, một hệ thống được tổ chức hợp lý, có khả năng rút ngắn thời gian vận chuyển, giảm chi phí giao dịch, nâng cao chất lượng dịch vụ và tạo điều kiện cho doanh nghiệp tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị có thể tạo ra hiệu quả lớn ngay cả khi quy mô đất đai không quá lớn. Bởi vậy, câu hỏi cần đặt ra không phải chỉ là có thể thành lập bao nhiêu khu chức năng, mà là mỗi khu chức năng giải quyết được điểm nghẽn nào của nền kinh tế và đóng góp như thế nào vào năng suất chung của thành phố. Cảng Liên Chiểu là một ví dụ đáng suy nghĩ. Nếu chỉ nhìn cảng như một công trình hạ tầng giao thông, hiệu quả thường được đánh giá qua năng lực tiếp nhận tàu, công suất hàng hóa hoặc tổng vốn đầu tư. Nhưng nếu nhìn cảng như một thành phần của hệ sinh thái kinh tế, câu hỏi sẽ rộng hơn nhiều. Hàng hóa từ đâu đến, đi về đâu, được vận chuyển bằng phương thức nào, lưu kho ở đâu, xử lý thông quan ra sao và những doanh nghiệp nào có thể tạo ra giá trị gia tăng từ dòng hàng hóa đó? Những câu hỏi này dẫn đến yêu cầu tổ chức đồng bộ cảng biển, logistics, công nghiệp, thương mại và hạ tầng kết nối. Một cảng biển hiện đại chưa chắc tạo ra một trung tâm logistics mạnh nếu những mắt xích còn lại không được phát triển tương xứng.
Tư duy tương tự cần được áp dụng đối với phát triển khu đô thị lấn biển. Lấn biển có thể mở ra quỹ đất và không gian phát triển mới, nhưng cũng có thể tạo ra những nghĩa vụ kinh tế, kỹ thuật và môi trường kéo dài nhiều thế hệ. Chi phí thực sự của một khu đô thị lấn biển không chỉ là kinh phí san lấp, xây dựng công trình hay đầu tư hạ tầng ban đầu. Đó còn là chi phí bảo vệ bờ biển, duy tu công trình, kiểm soát ngập lụt, ứng phó biến đổi khí hậu, bảo vệ hệ sinh thái và duy trì khả năng vận hành an toàn trong dài hạn. Nếu chỉ đánh giá dự án bằng tổng vốn đầu tư và giá trị đất đai được tạo lập, chúng ta có thể đánh giá thấp những rủi ro mà đô thị và cộng đồng phải gánh chịu về sau. Vì vậy, một yêu cầu quan trọng trong vận dụng Nghị định 378/2026/NĐ-CP là không đồng nhất việc đáp ứng điều kiện pháp lý với việc bảo đảm hiệu quả phát triển. Một dự án đủ điều kiện để được xem xét theo quy định chưa đương nhiên là phương án đầu tư tốt nhất. Tính hợp pháp là điều kiện tiên quyết, nhưng quyết định chính sách còn phải xem xét tính cần thiết, hiệu quả, khả năng thực hiện và những phương án thay thế. Trước một đề xuất đầu tư lớn, cần đặt câu hỏi liệu có thể đạt cùng mục tiêu bằng cách nâng cấp hạ tầng hiện hữu, cải thiện năng lực quản lý hoặc tổ chức lại không gian sử dụng đất với chi phí thấp hơn hay không. Đó không phải là sự thận trọng cản trở phát triển, mà là yêu cầu của quản trị phát triển có trách nhiệm.
Một vấn đề khác cần được nhìn nhận nghiêm túc là mối quan hệ giữa các khu chức năng kinh tế với hệ thống đô thị. Khu thương mại tự do, khu logistics hay khu công nghiệp không tồn tại độc lập với thành phố. Chúng tạo ra nhu cầu lao động, nhà ở, giao thông, trường học, y tế, cấp nước, thoát nước và xử lý chất thải. Một cực tăng trưởng kinh tế có thể đồng thời trở thành điểm phát sinh áp lực lớn đối với hạ tầng và môi trường nếu không được chuẩn bị đầy đủ. Khi đó, lợi ích kinh tế của một khu chức năng có thể đi kèm chi phí xã hội phân bổ sang những khu vực khác. Đây là lý do việc phát triển các khu chức năng cần gắn với khả năng đáp ứng của toàn bộ hệ thống đô thị. Không thể chỉ chứng minh rằng trong ranh giới dự án có đủ hạ tầng, mà cần xem xét hệ thống bên ngoài có đủ khả năng tiếp nhận các nhu cầu phát sinh hay không. Một tuyến đường nội bộ đạt tiêu chuẩn chưa có nhiều ý nghĩa nếu nút giao kết nối thường xuyên quá tải. Một khu công nghiệp có hệ thống xử lý nước thải đạt yêu cầu vẫn cần được đánh giá trong mối quan hệ với năng lực tiếp nhận của môi trường và hệ thống hạ tầng khu vực. Phát triển bền vững đòi hỏi nhìn thấy cả những tác động vượt ra ngoài ranh giới hành chính và ranh giới dự án.
Từ đây, vấn đề thể chế cần được tiếp cận sâu hơn. Cơ chế đặc thù thường được kỳ vọng giúp rút ngắn thủ tục, tăng tính chủ động và tạo môi trường đầu tư thuận lợi. Tuy nhiên, phân cấp và trao quyền chỉ phát huy hiệu quả khi đi cùng năng lực thực hiện và trách nhiệm giải trình. Nếu quyền quyết định được mở rộng nhưng trách nhiệm kiểm tra, giám sát và xử lý rủi ro không được xác định rõ, cơ chế thuận lợi có thể tạo ra những khoảng trống quản lý. Ngược lại, nếu mọi quyết định đều phải đi qua quá nhiều tầng nấc mà không có đầu mối chịu trách nhiệm, lợi thế của cơ chế đặc thù cũng khó phát huy.Đổi mới quản trị vì thế không chỉ là thay đổi thẩm quyền trên giấy tờ. Cần làm rõ ai chịu trách nhiệm về chất lượng quy hoạch, ai xác nhận năng lực hạ tầng, ai kiểm chứng các cam kết của nhà đầu tư, ai theo dõi tác động môi trường và ai có trách nhiệm khi dự án không đạt mục tiêu. Đặc biệt, cần phân biệt trách nhiệm quản lý nhà nước với trách nhiệm đầu tư, khai thác và vận hành của doanh nghiệp. Một hệ thống quản trị tốt không phải là hệ thống không bao giờ phát sinh sai sót, mà là hệ thống có khả năng phát hiện sai sót kịp thời, xác định trách nhiệm, khắc phục và ngăn ngừa việc lặp lại.
Trong thời đại số, yêu cầu đó dẫn đến một câu hỏi mới: Có thể tiếp tục quản lý những không gian kinh tế và đô thị ngày càng phức tạp chủ yếu bằng báo cáo tổng hợp, bảng biểu rời rạc và những bộ hồ sơ khó truy nguyên hay không? Khi quy mô phát triển tăng lên, lượng thông tin cần xử lý cũng gia tăng nhanh chóng. Dữ liệu quy hoạch nằm ở một hệ thống, dữ liệu đất đai ở hệ thống khác, hồ sơ đầu tư được quản lý riêng, thông tin công trình nằm trong các bộ bản vẽ, còn dữ liệu vận hành hạ tầng có thể phân tán giữa nhiều đơn vị. Nếu không có cơ chế kết nối và kiểm chứng, người ra quyết định có thể nhận được rất nhiều thông tin nhưng vẫn thiếu bằng chứng đáng tin cậy.Do đó, cần nghiên cứu mô hình quản trị đô thị dựa trên dữ liệu và bằng chứng, trong đó mỗi quyết định quan trọng đều có thể truy nguyên về yêu cầu, nguồn thông tin, phương pháp đánh giá và trách nhiệm xác nhận. GIS có thể hỗ trợ quản lý không gian và phân tích các mối quan hệ lãnh thổ. BIM có thể hỗ trợ tổ chức thông tin công trình và hạ tầng trong vòng đời. AI có thể hỗ trợ phát hiện bất thường, phân tích các kịch bản và cảnh báo nguy cơ. Tuy nhiên, công nghệ chỉ có giá trị khi giải quyết được một nhu cầu quản lý cụ thể. Không nên số hóa mọi thứ chỉ vì có khả năng số hóa, cũng không nên xây dựng những hệ thống phức tạp nếu chi phí duy trì vượt quá lợi ích mà chúng mang lại. Điều cần thay đổi sâu sắc hơn là phương pháp ra quyết định. Thay vì bắt đầu bằng câu hỏi cần xây dựng hệ thống công nghệ nào, nên bắt đầu bằng câu hỏi cần quyết định điều gì, cần những thông tin nào, bằng chứng nào chứng minh thông tin đáng tin cậy và chi phí hợp lý nhất để tạo lập, kiểm chứng, duy trì thông tin đó là bao nhiêu. Khi tư duy này trở thành nguyên tắc quản trị, dữ liệu không còn đơn thuần là sản phẩm của quá trình báo cáo, mà trở thành một nguồn lực phục vụ trực tiếp cho chất lượng quyết định. Quan trọng hơn, cần thiết lập cơ chế đánh giá lại chính sách sau khi triển khai. Những mục tiêu ban đầu có thể không còn phù hợp khi thị trường, công nghệ hoặc điều kiện kinh tế thay đổi. Một cơ chế từng tạo ra lợi thế có thể dần mất tác dụng. Một dự án từng được kỳ vọng là động lực phát triển có thể không đạt kết quả mong muốn. Quản trị hiện đại phải cho phép nhận diện những thay đổi đó và điều chỉnh kịp thời, thay vì tiếp tục duy trì một phương án chỉ vì đã đầu tư nhiều nguồn lực.
Đối với Đà Nẵng, vận dụng Nghị định 378/2026/NĐ-CP vì thế cần bắt đầu bằng một chương trình rà soát toàn diện nhưng có trọng tâm. Thành phố cần xác định những cơ chế thực sự có thể áp dụng, những điều kiện cần đáp ứng, những khu chức năng có lợi thế cạnh tranh rõ ràng và những dự án có khả năng tạo tác động lan tỏa lớn. Trên cơ sở đó, lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư, bảo đảm sự đồng bộ của hạ tầng và xây dựng hệ thống theo dõi kết quả. Việc triển khai nên gắn với những chỉ tiêu đo lường cụ thể, có khả năng kiểm chứng và có trách nhiệm giải trình rõ ràng. Không phải mọi cơ hội pháp lý đều cần được khai thác ngay lập tức. Không phải mọi quỹ đất có khả năng phát triển đều cần được đưa vào đầu tư trong cùng một giai đoạn. Và không phải mọi dự án quy mô lớn đều có ý nghĩa chiến lược. Năng lực quản trị thể hiện ở khả năng lựa chọn đúng việc cần làm, đúng thời điểm, đúng quy mô và với chi phí phù hợp. Suy cho cùng, sự khác biệt giữa một đô thị có nhiều dự án và một đô thị phát triển thành công không nằm ở số lượng công trình được xây dựng, mà ở chất lượng những quyết định đã tạo ra các công trình đó. Một thành phố có thể sở hữu nhiều lợi thế tự nhiên, vị trí địa lý và cơ chế chính sách, nhưng chỉ khi những lợi thế ấy được kết nối bằng tầm nhìn, năng lực tổ chức và trách nhiệm thực hiện, chúng mới trở thành sức mạnh phát triển.
Nghị định 378/2026/NĐ-CP cần được nhìn nhận trong tinh thần đó. Đây là một công cụ pháp lý để tổ chức và quản lý những mô hình phát triển đặc thù, không phải một bảo đảm tự động cho tăng trưởng. Giá trị của Nghị định trong thực tiễn sẽ phụ thuộc vào cách các địa phương vận dụng, khả năng phối hợp giữa các chủ thể và chất lượng của những quyết định được đưa ra. Đối với Đà Nẵng, cơ hội lớn nhất không chỉ là hình thành thêm những không gian kinh tế mới, mà là xây dựng được một phương thức phát triển mới: coi hiệu quả sử dụng nguồn lực là thước đo, coi chất lượng quyết định là nền tảng, coi dữ liệu và bằng chứng là công cụ, coi trách nhiệm giải trình là nguyên tắc và coi lợi ích lâu dài của cộng đồng là mục tiêu cuối cùng. Một đô thị không trở nên thịnh vượng chỉ vì được trao thêm cơ chế đặc thù. Đô thị chỉ thực sự phát triển khi có đủ năng lực biến những cơ chế đó thành các quyết định đúng đắn, những khoản đầu tư hiệu quả và những giá trị bền vững cho các thế hệ hôm nay và mai sau.